TOP

建立健全信访机制 保护信访人合法权益
2011-06-28 14:48:56 来源: 作者:刘陇霞 【 】 浏览:4358次 评论:0

论文提要:
  我国的信访工作是党和人民政府同人民群众保持血肉联系的重要工作方式,它起源于建国初期,中央领导机关答复群众给毛泽东和其他中央领导的来信。历经风风雨雨五十多年,中央几代领导人对信访工作一直都非常重视,做了许多重要批示。随着《信访条例》和《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》出台,信访工作有了统一规范和依据,但近年来现代化建设步伐加快,各种利益关系纠结,各种社会矛盾凸显,群众来信来访呈激增趋势,上升幅度迅猛。为了贯彻落实党的十六大“建设和谐社会”,党的十七大“完善信访制度”的要求,对信访工作进行改进,建立完善的信访制度已迫在眉睫。国外类似我国信访制度的申诉专员制度相当发达,相应也有专项基金,如总理基金和总统基金作为物质支撑。我们完全可以借鉴其先进经验,建立具有中国特色的完善的信访制度,这是一个相当长的过程,中间还需要一些必要的环节和过渡。本文试图从五个方面探讨完善信访制度的具体做法:一是建立信访法律、法规体系,二是引入心理疏导机制,三是建立信访跟踪机制,四是加强队伍建设,五是建立信访专项基金。五个方面齐抓共管,形成合力,对完善信访制度起到至关重要的作用。只有建立起完善的信访制度,才能将胡锦涛总书记“8、5”指示落到实处,才能将党的十七大提出的“完善信访制度”的要求落到实处。全文8806字。
以下正文
  1949年8月,为适应当时人民群众给中央领导同志写信不断增多的情况,中共中央成立了“中央书记处政治秘书室”,由中央书记处书记任弼时同志兼任室主任,主要处理人民群众给毛泽东同志的来信。10月1日,中央人民政府成立后,中央人民政府委员会、政务院秘书厅、总理办公室都分别处理人民群众的来信。一般认为,这是我国信访工作的开端。建国以后,随着社会形势的不断变化,信访工作也在不断发展和深化。党的十七大召开后,完善信访制度的话题提上了议事日程,新形势、新要求呼唤新的信访制度.
  一、信访工作的发展变化
    (一)毛泽东同志“5.16”批示确立了信访工作基本定位。1951年5月16日,毛泽东同志在中央办公厅秘书室《关于处理群众来信情况的报告》上批示指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民群众联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”“5.16”批示第一次对信访工作明确了定位:“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”,同时也确立了“密切联系人民群众”这个信访工作的核心内涵。这个定位在1957年5月28日召开的第一次全国信访工作会议上得到了进一步明确,也确立了几十年来信访工作发展的目标与方向。
  (二)改革开放后信访工作的发展。江泽民同志将信访工作的作用概括为“各级党委和政府要加强对信访工作的领导,使其在加强社会主义民主与社会主义法制的建设、密切党和人民群众联系中,发挥更大作用。”1999年2月5日,朱熔基同志对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述:信访工作是党政领导机关同人民群众联系的一个非常重要的渠道。让人民群众来参与社会主义现代化建设,通过信访来提出建议。信访工作是对党政领导干部的一种非常重要的检验和监督。这些表述,发展了信访工作定位,丰富了信访工作内涵。
  (三)胡锦涛总书记“8.5”指示为新时期信访工作确立了全新的定位。2006年8月5日,胡锦涛总书记对信访工作专门作出指示,指出:“信访工作是为人民群众排忧解难的工作,也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。”“构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素,最大限度地化解不和谐因素,信访工作要承担起这项任务,力求把一些问题解决在初始阶段,把绝大多数矛盾和问题化解在基层,以减轻政府和社会的压力。”这给信访工作赋予了一种全新的内涵,把信访工作地位和作用提升到一个全新的高度来认识。
  (四)党的十七大报告指出“妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益机制”,对信访工作提出了新的要求。
    二、完善信访制度的必要性
  信访工作作为一种社会救济手段,是对行政复议、行政诉讼的有力补充,是决策机构倾听人民群众呼声,了解民间疾苦的重要渠道,是观察政策是否适当的晴雨表,是群众对政府各项工作献言献策的传声筒。信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建和谐社会的基础性工作,是党的群众工作的重要组成部分,是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是:维护群众合法权益,反映社情民意,促进社会和谐稳定。                                                                                                           胡锦涛总书记“8.5”指示确立了新时期信访工作的定位,这要求我们把握信访工作实际,全面准确理解“基础性工作”含义,抓住机遇,进一步明确信访工作的职能定位,在构建和谐社会中更好地发挥基础性作用。在现阶段来说,信访工作只能加强,不能削弱,应该采取多种措施,把新时期工作做好。现在有人讲信访工作可以淡化了,这是错误的。对这种全新的定位,可以从这几个方面进一步理解:   
  实现构建和谐社会的总要求,离不开信访工作;
  解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,离不开信访工作;
  推动经济建设、政治建设、文化建设协调发展,离不开信访工作。
  可以说,信访工作体现在构建和谐社会的方方面面,贯穿于构建和谐社会始终,为和谐社会的建设发挥着基础性的作用。
    党的十七大报告提出“完善信访制度”的要求,使依靠制度提升信访工作水平的思路更加清晰,标志着信访制度建设进入新时期。完善信访制度,就是要对信访活动的全过程依法进行合理调整和全面规范,将信访工作的一系列行为方式、调控手段、工作步骤、操作程序和管理体制等纳入体制轨道;就是要求信访制度的制定、施行等环节,形成一个严密的体系,使之更好地发挥在中国特色社会主义现代化建设中的应有作用。
  三、关于信访制度构建的几个设想
    党中央对信访工作提出了更高要求,尽管信访工作已得到中央肯定,取得了很好的成绩,但在现实中也存在许多可改进之处。比如说目前信访工作的范围过大,好象什么都能管又什么都管不了,工作缺乏法律定位。由于没有领导权威和一定的资金做后盾,面对确实需要帮助的群众又无能为力,有时只能起到秘书的作用,下情上达而已。再者从人员结构上来说,信访干部往往已在本职岗位工作多年,信访任务重工作又辛苦,使他们不堪重负,需要引进一些同志以现代管理意识和新科技手段辅助信访工作,比如说开通网上信访、电话信访、心理咨询热线、市长热线等多种信访形式,为群众反映问题和反馈合理化建议搭建起多个平台,以适应新时期、新任务、新要求。为此,在科学发展观的指导下,要努力构建以下几个机制:  
  (一)健全法律体制 明确法律地位          
  相当长一段时间,信访制度在各类政治和法律制度中处于边缘状态,信访工作稳定发展缺乏制度保障。完善信访制度要求的提出,正是抓住了关键。完善信访制度重在建设,而制度建设不是短期内就能完成的,需要一系列过渡的形式和环节,才能形成比较合理的制度。完善信访制度的目的是维护群众合法权益,进一步密切党和政府与人民群众的血肉联系;完善信访制度的关键是健全党和政府主导的机制,构建统一领导、齐抓共管的工作格局;完善信访制度的重心是形成与《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》和《信访条例》相衔接、与新时期工作目标和任务相适应的一系列法律、规章,使信访工作倚靠制度力量运行,不因领导人的改变而改变,也不因领导人看法和注意力的改变而改变。
    信访工作发展需要法律支持。《信访条例》仅限于规范政府及其工作部门的信访工作,《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》的出台,从更高更广的层面弥补了《信访条例》的不足,对党委、政府、人大、政协、法院、检察院、人民团体的信访工作做出了规定,但文件毕竟不能代替法律。目前信访工作所依据的主要就是《意见》和《信访条例》。我们可以看到,中央各职能部门很少没有法律依据来开展工作的,有的部门依据的还不仅是一部法律,甚至是几部、几十部法律,相应的,这些部门的法律地位是明确的,是不能轻易改变的。根据胡锦涛总书记确定的“基础性工作”定位,在尽快明确信访工作职能定位以后,应当抓紧进行信访立法,比如说《信访法》,同时健全各项配套法规,形成信访法律、法规体系,以法律规定的方式,明确工作职能,确立法律地位。
    1、在未来的信访法中应明确信访部门的法律职责和地位,规范信访人的信访行为,禁止以暴力方式信访、无理缠访。对暴力以及其他方式信访造成严重后果的,科以行政、民事以至刑事责任。
    2、明确信访三级接待终结程序,任何信访在经过三级接待后就应结束信访程序,节约信访资源,避免信访人没完没了地上访。将信访中的公正、公开、透明、高效原则作为一项制度。
    3、明确信访听证程序,将信访接待的整个的过程纳入法律化体系。采用听证程序,组成专家小组进行专家听证,给信访人充分的申辩机会,减少任意性,增加科学性。
    4、应明确信访工作人员的权利和责任,对损害信访人合法权益的行为承担相应法律责任。
    5、应彻底分清行政复议与行政诉讼之间的界限。只有以法律形式对信访定义与功能做出重新界定,才能在我国建立起更为完整的行政救济法律体系。
  只有建立起规范化的信访法律体系,才能将胡锦涛总书记的“8.5”指示要求真正落到实处,才能将十七大“完善信访制度”的要求真正落到实处。
  (二)引入心理疏导机制  稳定信访人情绪
  信访事项处理的成败取决于两个因素:一是对法律和政策的熟知应用水平,二是对信访人心理状态的把握能力。因此信访工作人员应具有良好的心理素质和丰富的心理学知识。信访工作的根本是做人的工作,要把来访者的思想认识引到正确的轨道上来,理顺情绪,进而将矛盾化解,把问题解决。这就要求应用一些心理学知识,对信访人行为和心理活动及时做出正确的判断,然后针对不同情况,运用不同的方法有针对性的开展工作。
    信访工作人员应具备较强的心理承受能力。运用心理学原理,把握信访人的心理动态是信访工作人员必备的能力之一。若信访人员不把问题把握准,处理方法不好或稍有不当,不仅很难化解矛盾,反而会进一步激化矛盾,严重影响干群关系。一些倾诉型的信访人,在工作和生活中遇到挫折或不公正待遇时,急于寻找发泄渠道,怒气冲冲而来,言行偏激,如果得不到情感上的共鸣,很容易产生对社会的不满。一些偏执型的信访人,由于存在一定程度的心理障碍和性格偏执,在其诉求得不到满足的情况下,不管怎么做工作,仍旧不断信访,给正常的信访工作和工作人员的思想都带来一定负面影响。还有一些复合型的信访人,原本是为解决争议而来,但在主张权益的背后还隐藏着严重的心理危机。这些都对信访工作人员的心理承受能力提出了更高要求。
    信访工作人员应该具备较强的心理疏导能力。面对各种各样的信访人,信访工作人员必须提高认识,明确职责,运用心理科学,讲究咨询艺术,采取科学的疏导方法。心理咨询工作要具体问题具体分析,发挥防患于未然的疏导作用,帮助信访人渡过心理危险期。在日常工作中,信访工作人员既要做接待者,又要当心理医生,充分利用心理咨询中的“倾听”、“共情”和“自我暴露”等技术,认真倾听信访人的讲话,准确认同其心理体验,从而创建信任友好的关系,促使信访人正确地看待自己的问题,从不同角度看待遇到的争议、困难和挫折,引导其通过正当的信访渠道反映和解决实际问题。
  心理学认为,尊重和理解是人的两种根本需要。各种不同心理特征的上访人都希望自己的人格受到尊重,希望自己的某些行为能得到理解,更希望自己的目的能够达到。所以信访工作者首先应该理解他们,只有准确地了解了信访人的心理活动,才能有理、有效、有据地解答其反映的问题;也只有理解了信访人的心情,才能有的放矢以恰当的方式做工作。信访人也只有看到信访工作者对他们的帮助是真诚的,才能把自己的思想顾虑反映出来,这有利于信访工作者了解原委、因势利导做好工作。
    人与人之间往往有三种交流,既言语交流、思想交流和感情交流,其中感情交流最为重要。在接待信访者时,通过嘘寒问暖、让座、询问等言行,让信访人产生犹如到家的感觉,使受冷落者、受委屈的心灵得到温暖,使信访者和工作人员之间的距离缩短、感情接近,从而有可能减轻和改变信访人逆反心理。在倾听信访人陈述时,一定要看着对方的眼睛,真诚地听、细心地听,并配合所说内容给予一定的表情和手势反映,使信访人感到自己是被重视和尊重的。信访人员由于所处地位不同,所受教育不同,生活环境不同,其心理特征、行为表现也千差万别。因人而异采取不同的工作方法,是做好信访工作的关键所在:
    1、初访者
  一般来说,初次信访者心理活动比较缓和,他们一般具有依赖和侥幸心理,态度也比较好,上访的目的主要是试探一下其问题能不能解决。接待初访者态度要和蔼,要把对方置于平等地位,耐心倾听,让其把反映的问题和心里话说完.然后根据反映的情况做好解释说服工作。对反映有理的一定要给予承认;该解决的,一定要按政策解决,暂时解决不了的,要向其讲明政策,使其明白解决不了的原因;对不能解决的问题,必须态度明朗地把不能解决的原因、道理,讲明、讲透,使来访者明白原因,放弃过高的要求。要明确信访首问负责制,无论信访人问到谁,都要答复,不能不理不睬,即使问错了地方,也要给其指明正确地点.不能以“不知道、不主管”为由搪塞信访人,或者给信访人以冷遇。做好初访接待工作是解决信访问题的基础,把问题解决在初访,是减少重复信访和越级上访的关键。
  2、通情达理者
  这部分人所反映的问题是经过深思熟虑的,自制能力较强,说话较有条理,反映情况比较客观,要求也比较合理,信奉“有理走遍天下,无理寸步难行”的道理,他们的信访行为十分慎重。针对这类信访人,可以直接就他们反映的问题按政策规定有条有理地解释,必要时可以把问题和政策摆到桌面上来互相探讨,在不能满足他们的要求时,可以告诉他们反映问题能解决的程度,也可以在不违反原则的前提下,为他们想些办法,出些主意,这样一来也能收到较好的效果。
  3、情绪激动者
  这些人往往有嫉妒和逆反心理,他们上访时一般言辞激烈并难以接受不利于自己的意见,他们易怒且缺乏理智,一般态度粗暴,认为自己的问题重于一切。在接待这类信访人时,必须冷静,克制自己的情绪,千万不能被对方的情绪左右,否则极易和信访人发生冲突,引起不必要的麻烦,还不利于信访问题的解决。一定要耐心倾听,但不轻易发表意见,不随便苟同,有道理的给予肯定,能解决的尽快解决,不能解决的,要耐心细致地解释,不要纠缠于细节,要教育他们从大局出发,全面地看待问题。对那些无理纠缠者,要予以警惕,严厉批评,防止其作出过分的越轨行为。
  4、集体上访者
    集体上访者大多具有从众心理.他们所以采取这种方式,除了共同的利益关系外,更主要的是认为人多势众就力量大,反正法不责众,对单位组织的压力也大,问题容易得到解决。他们往往有不达目的誓不罢休的心理状态。因此,关键是瓦解其从众心理,要求上访群众推选代表来表达诉求,首先做好代表人的工作,做到化大为小、化整为零,逐个解决问题,然后再借助代表人的力量做其他信访群众的工作。由于集体访的涉及面广、影响大,处理不好对社会的危害也大,一经出现,要高度重视,迅速处理。如果接访者难以处理就要立刻向主管领导报告,寻求解决方案。对疑难,复杂信访事例,还可采用组织各方面专业人员组成接待小组进行接访的办法。如对拆迁提起信访的,就可以组成包括城建、拆迁、评估、物价、心理辅导员等在内的接待组,进行专家论证,给信访人充分的申诉权力,有理说到当面,有证据摆到当面,让信访群众心服口服。
    总之,信访工作人员要把心理学知识充分应用到信访事项的处理中,不仅使信访部门成为化解矛盾的“减压阀”,还能成为信访人心灵的“避风港”。
  (三)建立信访跟踪机制 正确评价信访
  为了使信访活动规范化、并有据可查,可以为信访人建立来访档案,尤其是那些上访老户。通过对接待来访的全程记录,使得接待工作有的放矢,前后一致,避免出现因接待人员的不同而产生问题相同、答复不同的后果,引起来访者敌意,不利于问题的解决。或者采取包案到人的办法,专人专办,一个信访案例由一人负责办结为止。长期积累的结果也可为信访工作提供经验。对于个别信访人还可进行回访,看反映的问题是否落实,注意其动向,避免意外事件的发生。对处理效果良好的信访案例,要进行推广,对信访工作者予以奖励。对有错不改的部门,要通报批评,记入年终考核结果。建立信访人档案方面,可以在信访工作中推广现代化办公方式,用微机建立信访人档案,并能够全国联网,这样一来,上下联动,齐抓共管,便于信息资源共享,做到互通有无,取长补短,而且反映更加迅速,处理结果和过程都能够更加快速、高效、透明。从而适应新时期、新形势、新要求,加快和谐社会的建设进程。 
  目前对信访现象还存在一种不科学的评价,那就是以是否发生信访衡量领导的政绩,使得一些领导对信访畏之如虎。一旦出现信访者,该地方政府的形象受影响,经济上也要受损失。因此,地方总是想尽一切办法,制止上访,尤其是进京访。但是围追堵截的效果并不好,堵得了一时难堵一世。上访者一旦瞅准时机,还是会继续踏上漫漫上访路.因为他们要反映的问题并没有得到解决。与其如此,不如采取激励机制,对及时采取措施,保护信访人合法权益的部门,提出表扬。不以是否发生信访作为评价领导政绩的依据。这样一来,更加有利于保护信访人的合法权益,有利于促进依法行政。
  (四)、加强队伍建设  树立信访新形象
    在建立起一套行之有效的制度之后,关键还要培养起大批能够很好予以贯彻执行的人。因此健全机构设置、加强对接访干部的素质教育和培训就显得尤为突出。
    随着经济社会的快速发展,国外申诉专员(监察)制度建设突飞猛进。1983年,世界上只有20多个国家建立了申诉专员(监察)制度,经过短短二十几年时间,目前已有100多个国家和地区建立健全了这项制度。很多发达国家在社会保障比较完善、法制较为健全的情况下,仍然十分重视申诉专员(监察)制度,重视运用非司法程序受理公众来信来访。
    国外的申诉专员机构,绝大部分地位独立,权责统一,能够及时解决公民申诉,有效预防权力滥用,减少社会矛盾的发生和积累。当前,我国正处于矛盾凸显期,大量问题通过信访渠道反映出来,解决的难度加大。这些都启示我们,必须进一步加强信访部门建设,强化工作职权,树立部门权威,使中国特色的信访制度能够更加适应新形势新任务的需要。
    在这方面,我们完全可以借鉴香港的做法,香港于1989年专门建立了申诉专员制度,成立了申诉专员公署,以解决行政失当引起的侵害公民权益问题。其基本做法就是,有专人负责受理并调查公民投诉的侵权案件,对因行政失当导致侵害公民权益的政府机构,提出纠正错误做法、改进工作的建议,但这些机构多是主动与申诉专员公署经办人员沟通、听取意见,并很快改正不恰当做法。申诉专员公署具有的这种工作权威,其直接来源,一是香港申诉专员公署由最高行政长官直接任命,二是申诉专员公署能做到对每一件有效的公民投送进行受理、调查并提出适当的意见和建议。获得了广泛地社会认同,赢得了良好的社会声誉。我们应当借鉴香港申诉专员制度的做法,给信访部门相应地权力,责、权、利分明,才能更好地调动积极性,通过督查具体案件,督促信访问题真正解决,赢得社会认同,确立信访部门“真办事、能办事、办成事”的工作权威和社会形象。
  给予信访部门一定职权的同时,还要定期对信访干部进行培训,提高政治素质和业务素质,建立一支信得过、靠得住的信访干部队伍。
    首先要培养坚定的政治理想,树立正确的人生观。我们每个干部都是来自人民群众的普通一员,是群众中的一滴水,在工作中要始终坚持“从群众中来,到群众中去”的原则。将最广大人民群众的利益放在心上,对群众反映的事要有耐心、细心、热心的“三心”精神,信访干部没有什么特殊利益,一切以人民利益为重。坚决杜绝冷、横、硬的工作作风。切忌将自己凌驾于群众之上,视所有来访之人为“刁民”和麻烦的渊薮。只有以一颗平等之心待人,以自己高尚的人格感人,以充分的热心办事,才能赢得信访人的信任,从而为解决好信访问题奠定良好的基础。
    其次是要有过硬的法律和政策知识储备,法律和政策是解答信访问题的依据,离开法律、政策搞信访,就好比是无缘之水、无本之木。因此作为一名信访干部,必须对各项法律法规和政策都有所了解。
    再次是要有一定的心理学知识,运用心理学知识做好信访接待的重要性和方法前文已有说明,这里不再赘述。而信访工作人员的心理素质则需要在生活、工作中长期磨练、体味、总结和升华,成熟、圆润的人格特征对处理信访问题是有帮助的。领略了人情冷暖,才更懂得别人的辛酸委屈;尝过酸甜苦辣,才更理解他人的无助悲伤。人生的磨砺对做好每项工作都是必不可少的,对于信访工作就更是如此了。
  还要培养三种才能:口才、文才、干才。信访工作是做人的思想工作,这就离不开语言交流。所以信访干部的口才要好.语言流畅,用语准确是基本要求。信访工作需要经常汇总信访信息向上汇报,作为信访动态的参考或是合理化建议的信息库,一定的文字表达和组织能力是必不可少的,要尽量使用简明扼要的文字总结信访内容和所反映问题的切入点,切忌冗长繁杂、不知所云。而干才是要在长期工作中不断磨练和培养的,所有培训的目的最终要落实到“干”上来,在工作中体现和衡量一名信访干部的素质,从而树立信访工作人员的新形象.
  (五)建立信访专项基金   保护信访人合法权益 
  面对一些历史遗留问题和老大难问题,仅仅做说服教育工作是远远不够的。这些信访人往往有着常人难以理解的委屈和辛酸,信访干部又无力解决。因此,建立一项信访专项基金,用于解决这类问题,就显得尤为突出。信访矛盾不仅应由政府解决,而且应由社会群策群力解决。在这方面,世界不少国家都有先例,如总统基金、总理基金,这是解决信访问题、减轻信访压力的一个重要物质基础.比如房产商可以从高额利润中拿出一部分作为基金,妥善解决由房地产开发带来的利益矛盾。再比如说审判执行难问题,有些被执行人无履行能力,而申请人又生活极度贫困,法院判决无法得到执行,既影响司法权威,又对申请人不公,因此而引起的上访也不好解决。如果有专项基金用于对这类人群进行救助,对增强司法权威、减少涉法上访是有利的,对创建和谐社会是有积极作用的。
  要加大运用经济手段解决信访问题的力度。各级政府都可设立维护社会稳定和解决信访问题专项资金,纳入财政预算,并保证逐年有所增加。各有关部门要保证解决信访问题资金及时足额拨付到位,专户管理,专款专用。为确立完善的信访制度奠定坚实的物质基础。
  实际上,要从根本上解决信访问题,关健在于抓好依法行政。但从目前国情出发,完善中国特色信访制度,仍然是在新的历史起点上做好信访工作的一项重大使命。我们要在党的十七大精神指引下,以改革创新的思路、奋发有为的状态、扎实有效的工作,切实加强信访制度建设,为推进信访事业发展提供可靠的制度保证。

    作者简介: 刘陇霞,女,1970年生,甘肃省两当县人,毕业于甘肃省天水师范专科学校政教系,1995年通过公务员考试进入两当县法院工作,历任书记员、助理审判员,现任立案庭副庭长。

Tags: 责任编辑:董高彦
】【打印繁体关闭】 【返回顶部
分享到QQ空间
分享到: 微信 更多
 
上一篇试论执行制度的不合理性 下一篇司法因公正而永恒,社会缘和谐而..

相关栏目

最新文章

热门文章

推荐文章

相关文章